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《市人民政府關(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的實(shí)施意見(jiàn)》政策解讀
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《市人民政府關(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的實(shí)施意見(jiàn)》
政策解讀
一、起草文件的背景。
（一）上級(jí)有部署。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，以及2019年《省人民政府關(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的意見(jiàn)》，均明確提出要大力實(shí)施國(guó)土綜合整治。這是起草文件的上位依據(jù)。
（二）部門(mén)有責(zé)任。自然資源部門(mén)承擔(dān)“兩個(gè)統(tǒng)一”職責(zé)，基本定位：生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。國(guó)土綜合整治是落實(shí)“兩個(gè)統(tǒng)一”職責(zé)、推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要平臺(tái)和抓手。這是起草文件的內(nèi)在職責(zé)使命。
（三）群眾有期盼。過(guò)去“管樹(shù)的只種樹(shù)、管水的只治水、管田的只護(hù)田”的分部門(mén)、單要素整治模式已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展需要、無(wú)法滿足群眾需要，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、山水林田湖草全要素綜合整治是時(shí)代所需、群眾所盼。這是起草文件的為民情懷。
二、概念、定位、原則。
（一）概念。什么是全域國(guó)土綜合整治？全域國(guó)土綜合整治是在一定范圍內(nèi)整體開(kāi)展農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，對(duì)閑置低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪?guó)土空間綜合治理的活動(dòng)。
（二）定位。
1、是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺(tái)和抓手，主要通過(guò)農(nóng)村環(huán)境整治和國(guó)土美化綠化等，解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)的問(wèn)題。
2、是服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)和抓手，主要通過(guò)農(nóng)用地整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整治和產(chǎn)業(yè)用地集約利用，解決耕地保護(hù)和農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題。
3、是推進(jìn)國(guó)土空間治理的重要平臺(tái)和抓手，主要通過(guò)優(yōu)化三生空間布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高國(guó)土空間治理水平和治理能力。
因此，生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、空間治理是目標(biāo)，國(guó)土綜合整治是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的一個(gè)工具。
（三）原則。
1、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進(jìn)水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。切實(shí)保護(hù)耕地，特別是永久基本農(nóng)田，夯實(shí)糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。
2、規(guī)劃引領(lǐng)、綜合整治。以國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)多規(guī)融合和規(guī)劃引導(dǎo)，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤(pán)活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量的要求，實(shí)行全域整體推進(jìn)，促進(jìn)國(guó)土資源要素有序流動(dòng)、優(yōu)化布局，提升土地節(jié)約集約利用水平。
3、政府主導(dǎo)、尊重民意。建立健全政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、群眾參與的工作機(jī)制，形成工作合力。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體地位，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民共享全域國(guó)土綜合整治成果。
4、因地制宜、追求實(shí)效。結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)位結(jié)構(gòu)、自然條件和發(fā)展方向等實(shí)際情況，合理確定整治目標(biāo)，注重實(shí)效，避免大拆大建搞形象工程。
三、目標(biāo)任務(wù)。
通過(guò)實(shí)施農(nóng)用地綜合整治、閑置低效建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境綜合整治等工程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間全域優(yōu)化布局，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。每年?duì)幦∈〖?jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目1～2個(gè)，市級(jí)投資項(xiàng)目2～3個(gè)，并逐步覆蓋全市。
（一）全面開(kāi)展?jié)摿Y源調(diào)查。各區(qū)鎮(zhèn)處要全面調(diào)查轄區(qū)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕土地后備資源開(kāi)發(fā)、耕地質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等適宜開(kāi)展全域國(guó)土綜合整治的潛力面積、區(qū)域分布情況等基礎(chǔ)信息，同步調(diào)查群眾的意愿和需求情況，將調(diào)查區(qū)塊上報(bào)潛江市全域國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)潛力資源情況和各區(qū)鎮(zhèn)處申報(bào)區(qū)域建立全市全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，夯實(shí)全域國(guó)土綜合整治工程選址、實(shí)施的工作基礎(chǔ)。
（二）科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃。有序開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制工作，科學(xué)劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能區(qū)，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，明確全域國(guó)土綜合整治任務(wù)和空間布局。全域國(guó)土綜合整治要以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，以一個(gè)或多個(gè)行政村為基本實(shí)施單元編制實(shí)施方案，整村推進(jìn)。
（三）開(kāi)展農(nóng)用地綜合整治。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地確權(quán)登記以及村民意愿，開(kāi)展各類農(nóng)用地整治工作。統(tǒng)籌謀劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開(kāi)發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)。在優(yōu)化耕地布局、提高耕地連片度的同時(shí)，增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
（四）開(kāi)展閑置低效建設(shè)用地整治。合理配置新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)用地需求。加大廢棄宅基地、空閑地、工礦廢棄地、村鎮(zhèn)低效用地等建設(shè)用地復(fù)墾力度，促進(jìn)我市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步提檔升級(jí)，切實(shí)改善村容村貌。
（五）開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合整治。開(kāi)展農(nóng)村治危拆違、廁所革命、污水治理、垃圾無(wú)害化處理，建設(shè)“四好農(nóng)村路”，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠化美化，改善農(nóng)村人居環(huán)境。實(shí)施水林田湖草生態(tài)修復(fù)工程，開(kāi)展退垸還湖還濕，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)水土流失綜合治理，增強(qiáng)水土保持能力。加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化景觀保護(hù)修復(fù)，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村開(kāi)展特色旅游開(kāi)發(fā)。
四、支持政策。
（一）加大對(duì)項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。實(shí)施全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目的新增耕地，按指標(biāo)當(dāng)年市場(chǎng)交易凈收益的10%獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目區(qū)政府，用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)。上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的新增建設(shè)用地指標(biāo)由市政府統(tǒng)籌使用，在滿足全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的前提下，向項(xiàng)目區(qū)所在區(qū)鎮(zhèn)處傾斜。
（二）鼓勵(lì)各類資本參與項(xiàng)目建設(shè)。同等條件下，優(yōu)先考慮市屬國(guó)有融資平臺(tái)公司，按新增耕地指標(biāo)面積計(jì)算，將35%（或按一事一議原則）的新增耕地交易收益作為投資方融資還款來(lái)源。支持投資方與村級(jí)組織協(xié)商，采用租賃承包項(xiàng)目新增耕地和經(jīng)營(yíng)性設(shè)施收益作為補(bǔ)充還款來(lái)源。國(guó)家和省級(jí)補(bǔ)助項(xiàng)目、補(bǔ)助資金全額配套用于項(xiàng)目建設(shè)。
（三）調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)群眾參與的積極性。村級(jí)組織應(yīng)組建工作專班，正確引導(dǎo)群眾主動(dòng)參與項(xiàng)目的資源調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、評(píng)審論證、清障施工以及項(xiàng)目監(jiān)管等環(huán)節(jié)。對(duì)于國(guó)土綜合整治項(xiàng)目新增耕地和經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取租賃承包等形式進(jìn)行規(guī)模化、專業(yè)化集中經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益，所得收益可由村集體經(jīng)濟(jì)組織用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、村容村貌建設(shè)等支出。
五、方法步驟。
（一）確定實(shí)施主體。項(xiàng)目投資方以書(shū)面形式向潛江市全域國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱市領(lǐng)導(dǎo)小組）提出申請(qǐng)，市領(lǐng)導(dǎo)小組審查批準(zhǔn)后，委托其作為項(xiàng)目業(yè)主開(kāi)展工作。
（二）建立項(xiàng)目庫(kù)。市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)《潛江市土地利用總體規(guī)劃》《潛江市國(guó)土整治專項(xiàng)規(guī)劃》和各村鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，以及各區(qū)鎮(zhèn)處上報(bào)的擬申報(bào)全域國(guó)土綜合整治區(qū)域，篩選符合條件的項(xiàng)目，建立完善潛江市國(guó)土綜合整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，實(shí)施項(xiàng)目從項(xiàng)目庫(kù)中選取。
（三）編制實(shí)施方案。市政府組織市自然資源和規(guī)劃等部門(mén)，依據(jù)區(qū)鎮(zhèn)處國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，編制項(xiàng)目實(shí)施方案。
（四）實(shí)施方案初審。市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行初審，出具初審意見(jiàn)。
（五）項(xiàng)目申報(bào)。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)市級(jí)初審?fù)ㄟ^(guò)后，報(bào)送省全域國(guó)土綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（省自然資源廳）。
（六）審核備案。省全域國(guó)土綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行審核，屬省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的采取競(jìng)爭(zhēng)性分配方式，確定省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目名單。實(shí)施方案審核通過(guò)后，由省全域國(guó)土綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下達(dá)備案批復(fù)。
（七）工程實(shí)施。項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)審核備案后，項(xiàng)目業(yè)主組織工程招標(biāo)和實(shí)施，市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)管，市國(guó)土整治局負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的監(jiān)督、檢查、技術(shù)指導(dǎo)、組織驗(yàn)收等具體工作。
（八）項(xiàng)目驗(yàn)收。項(xiàng)目竣工后，項(xiàng)目業(yè)主需完善勘測(cè)、設(shè)計(jì)、預(yù)算、評(píng)審、變更、竣工、復(fù)核、決算、審計(jì)等相關(guān)資料。全部資料完善后，由市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織相關(guān)專家，按照有關(guān)法律法規(guī)和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行市級(jí)竣工驗(yàn)收，形成驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。
（九）備案入庫(kù)。項(xiàng)目通過(guò)市級(jí)驗(yàn)收后，由市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)省級(jí)審核備案，指標(biāo)入庫(kù)。
六、保障措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。市政府成立潛江市全域國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)全市全域國(guó)土綜合整治工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市自然資源和規(guī)劃局。各地各相關(guān)部門(mén)要相應(yīng)成立工作專班，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任。
（二）形成推進(jìn)合力。各區(qū)鎮(zhèn)處和相關(guān)部門(mén)要緊緊圍繞市委、市政府確定的發(fā)展目標(biāo)，將全域國(guó)土綜合整治作為我市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，統(tǒng)籌國(guó)土整治、農(nóng)田水利、美麗鄉(xiāng)村、文化旅游、生態(tài)恢復(fù)保護(hù)、精準(zhǔn)脫貧等涉農(nóng)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)用途銜接，功能互補(bǔ)，提升涉農(nóng)政策綜合效果和資金使用綜合效益。
（三）強(qiáng)化后期管護(hù)。按照土地權(quán)屬關(guān)系，采取“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)保護(hù)”的原則，項(xiàng)目所在區(qū)鎮(zhèn)處和土地權(quán)屬單位的村級(jí)組織應(yīng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂租賃（或承包）合同和管護(hù)協(xié)議，落實(shí)管護(hù)資金，明確管護(hù)責(zé)任。
（四）加強(qiáng)廉政監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制、審計(jì)制、公告制等。市紀(jì)委監(jiān)委和市審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行全程監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、質(zhì)量進(jìn)度、變更審查、竣工驗(yàn)收、工程招投標(biāo)、資金核撥等重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管控。
2020年5月20日
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